Агентство США по международному развитию (USAID) рассматривает пересмотренный вариант своей политики устойчивости от 2012 года в нестабильных и конфликтных средах. Как сообщается в отчете ОЭСР «States of Fragility 2022», уровень нестабильности в последние годы растет и присутствует в различных контекстах стран. Из 60 стран, определенных как нестабильные, 23 относятся к странам с низким уровнем дохода и 33 страны со средним уровнем дохода. Приблизительно половина из более чем 100 стран, в которых работает USAID, включены в список, что подчеркивает, что устойчивость должна лежать в основе операционных процедур агентства.
Принципы устойчивости
В проекте политики изложены семь принципов устойчивости:
| Используйте доказательства и анализ | Используйте межсекторальные подходы |
| Оперативное гуманитарное развитие-мир | Укрепление систем для обеспечения устойчивости |
| Практика адаптивного управления | Включить местное агентство и право собственности |
| Обеспечить равенство и инклюзивность |
Эти семь принципов представляют собой не только передовую практику повышения устойчивости, но и передовую практику развития. Примечательно, что один из этих принципов ставит USAID в соответствие с отчетом ОЭСР о нестабильности за 2022 год, тема которого заключается в обеспечении согласованности комплекса гуманитарная помощь-развитие-мир.
Есть несколько тем, которые заслуживают дальнейшего рассмотрения в проекте, но одна поднимается до уровня восьмого принципа — координация и сотрудничество доноров.
Координация доноров: Проект включает ссылки на координацию, но главным образом на координацию между правительственными учреждениями США и с местными партнерами. Эта координация важна, но не менее важна согласованность политики и программ доноров. Соединенные Штаты не могут продвигать развитие в глобальном масштабе или в стране, действуя в одиночку. Альтернатива — координация между донорами — должна быть в центре усилий доноров. Без сомнения, донорскую координацию легче взять на себя, чем выполнить, поскольку у каждого донора есть свои приоритеты и сложность операционных процедур и требований. Но есть механизмы для преодоления этих трудностей: строить донорские программы вокруг стратегии развития страны-реципиента (как это происходит с образованием через Глобальное партнерство); сотрудничать в рамках страновой платформы, как это рекомендовано в основополагающем отчете USIP «Предотвращение экстремизма в нестабильных государствах»; вложить средства в другую донорскую программу, которая хорошо работает (как это делает UK Aid с программой электронных закупок TAPAS, финансируемой USAID в Украине).
Будучи крупнейшим донором ОПР, США могут подавать пример в координации доноров в связи с тем влиянием, которое они могут оказывать в зависимости от того, как они работают. Например, в течение 20 лет в Афганистане США вносили средства в многосторонние донорские трастовые фонды, такие как Трастовый фонд реконструкции Афганистана (ARTF). ARTF, управляемый Всемирным банком, реализовал крупнейшие национальные программы в области здравоохранения, образования и развития сообществ. Роль ARTF была решающей в оказании бюджетной поддержки правительству и сыграла важную роль в построении систем, что является одним из принципов политики устойчивости. Участие США в фонде помогло сохранить приоритеты доноров в соответствии с приоритетами ARTF. Такие платформы особенно важны в нестабильных условиях и в периоды политических и экономических потрясений, когда внутренние структуры не могут координировать усилия доноров.
Однако уроки, извлеченные из прошлого опыта, и реализация таких механизмов, как «Новый курс взаимодействия с нестабильными государствами», за который выступают страны G7+, подчеркивают проблемы координации доноров. Для Афганистана (члена G7+) приведение международного сотрудничества в целях развития в соответствие с приоритетами правительства, ответственностью и обеспечением эффективного предоставления помощи было постоянной заботой. Несмотря на международные обязательства по согласованию официальной помощи в целях развития с государственными программами, согласно отчету правительства Афганистана о сотрудничестве с донорами, реальная практика не оправдала ожиданий, что привело к нехватке финансовых средств для выполнения государственных приоритетов. Отсутствовал консенсус в отношении того, что означает согласование с приоритетами правительства, оставляя право на усмотрение отдельных доноров, а иногда и приоритеты их избирателей. Эти проблемы подчеркивают необходимость дальнейших усилий по улучшению координации и согласованности между донорами и странами-получателями помощи для достижения целей сотрудничества в целях развития и перехода от заявлений к реальной измеримой практике.
Темы, заслуживающие дальнейшего рассмотрения
Доверять: Проект должен уделить больше внимания триаде доверия, политики и социальной динамики в стране. Отсутствие доверия граждан страны к правительству и институтам чаще всего лежит в основе хрупкости. Хрупкость отражает нарушение общественного договора между народом и правительством, который для восстановления требует, чтобы государственные лидеры и ведомства прислушивались к жалобам и надеждам граждан и реагировали на них. Слишком часто доноры разрабатывают программы, технически совершенные, но нерелевантные или даже контрпродуктивные, поскольку игнорируют политические и социальные условия в стране.
Без сомнения, это, вероятно, было основной проблемой, связанной с большей частью многомиллиардной помощи, которую доноры вложили в попытки обеспечить стабильность в Афганистане. Данные Министерства финансов за 2018 год показали, что только 33% всех грантов Афганистану были в бюджете. Это создало разрыв в отношениях между национальными и местными властями, а также между правительством и гражданами при предоставлении услуг и, таким образом, не укрепило доверие посредством социального контракта между людьми и правительством.
Риск: Доноры должны идти на больший риск и быть более инновационными. В нестабильных условиях доноры работают в «неизвестной среде, осложненной неожиданными изменениями» — из-за сложности понимания основных политических и социальных основ страны и часто меняющейся динамики. Изменения сложны и трудны в нестабильных условиях и требуют от доноров шагов, выходящих за рамки «настоящих и проверенных» подходов, или просто работы с новыми партнерами. В проекте политики адаптируемость соответствующим образом повышается до уровня ключевого принципа, поскольку донорские программы должны учитывать меняющиеся обстоятельства и быстро отказываться от усилий, не приносящих результатов.
Устойчивое участие: Для обеспечения устойчивости и стабильности требуется выйти за рамки типичного для доноров периода от двух до пяти лет. Это 20-25-50-летний процесс, требующий постоянного целенаправленного участия. Прогресс никогда не бывает линейным и требует постоянной донорской поддержки в течение длительного времени. Предсказуемость внешней поддержки имеет решающее значение для долгосрочного планирования развития. Показательный пример: непредсказуемость ресурсов ограничивала возможности Афганистана по созданию многолетних программ и бюджетов. Доноры брали на себя четырехлетние обязательства по финансированию, но годовые обязательства часто не соответствовали этим обязательствам и игнорировали бюджетный цикл Афганистана.
Управление партнерскими отношениями: Проект политики не решает ключевой проблемы в нестабильных условиях — как взаимодействовать и как управлять отношениями с партнерами, которые могут быть нестабильными, иметь сомнительную приверженность реформам и в которых донор не испытывает полного доверия.
Частный сектор: В соответствии со «Стратегией нестабильности, конфликтов и насилия на 2020–2025 годы» Всемирного банка, в которой утверждается, что «частный сектор находится в центре модели устойчивого развития в условиях нестабильных конфликтов и насилия», в проекте политики утверждается, что местные и международный бизнес может сыграть важную роль в переходе к экономическому росту и стабильности. Но проект политики не объясняет конкретную роль USAID и то, как он может помочь заложить основу для инвестиций частного сектора. Это требует работы на макроэкономическом уровне и в построении вспомогательных систем, а также на уровне транзакций. Это арена, в которой сотрудничество имеет важное значение. USAID необходимо объединить свои ресурсы и возможности с ресурсами и возможностями других агентств, в частности DFC, которые занимаются мобилизацией финансирования развития.
От малого к масштабу: Как указано в «Обзоре помощи в стабилизации» за 2018 год, проекты должны начинаться с малого, в основном на этапе тестирования, и расширяться только после подтверждения концепции. Этот подход применим в любом контексте разработки (не только в нестабильных средах), требует постоянной обратной связи и адаптивного управления и лучше всего понятен в дорожной карте, представленной Энн Мей Чанг в «Lean Impact».
Гибкость и инновации: Предоставление услуг и развитие под руководством местных властей требуют новаторских подходов в условиях конфликта. Советы по развитию сообществ (CDC) в Афганистане являются успешным примером того, как предоставление услуг через местные платформы может укрепить доверие между людьми и правительством на 18 лет. Исследования показывают, что CDC были более эффективными в реагировании на чрезвычайные ситуации, работая в районах, находящихся под контролем талибов во время республики; а также предоставление базовой инфраструктуры по более низкой цене и в соответствии с международными стандартами. CDC были наделены полномочиями и координировались правительством для обеспечения ответственности и эффективности. В то время как мониторинг услуг в области образования и здравоохранения был успешным, реализация сельскохозяйственных программ оказалась сложной задачей.
От проектов к программам: США и афганское правительство предприняли уникальную попытку пересмотреть гражданскую помощь США в Афганистане. Это был важный шаг в обмене информацией с принимающей страной о характере внебюджетной помощи. Главный вывод со стороны правительства заключался в том, что переход от проектов (США управляли 155 проектами) к программам был необходим для достижения целей развития и повышения эффективности и координации.
Заключение
Потребность в большей устойчивости существует во всех странах — и в крайне бедных, и в странах с развивающейся экономикой, и даже в богатых странах. Но потребность варьируется в зависимости от контекста, специфичного для каждой страны. Политики, изложенные в проекте обновления устойчивости, представляют собой передовой опыт и нуждаются лишь в незначительных дополнениях и уточнениях. Какими бы ни были детали окончательной политики, устойчивость должна быть движущей силой программ USAID во всех странах и служить источником информации для политики и программ других правительственных учреждений США и других доноров.
источник: www.brookings.edu
