1 июля 2021 года Исследовательская группа Конгресса по международным отношениям и национальной безопасности собралась в Zoom, чтобы обсудить вопросы разделения властей, связанные с выходом из договора и повторным вступлением в него. Выходы администрации Трампа из Договора о РСМД, Договора по открытому небу и Устава ВОЗ, среди других международных соглашений, а также угрозы выхода из НАФТА и НАТО привлекли внимание к одностороннему выходу из президентского договора. Действия президента Трампа вызвали вопросы о том, может ли президент выйти из договора без санкции Конгресса или когда Конгресс специально запрещает выход на основании закона. Громкое несогласие администрации Байдена с такими выходами также вызвало вопросы о полномочиях президента повторно заключать договоры на аналогичной односторонней основе.
Для обсуждения этих вопросов к исследовательской группе присоединились два эксперта по вопросам конституционного права, связанного с международными соглашениями: Ашика Сингх, поверенный Debevoise & Plimpton и бывший поверенный-советник Государственного департамента США; и Джин Гэлбрейт, профессор юридического факультета Кэри Пенсильванского университета. Координатор исследовательской группы Скотт Р. Андерсон также внес свой вклад в предметный разговор, основываясь на своем собственном исследовании этих вопросов.
Перед сессией организаторы исследовательской группы распространили рекомендуемую справочную литературу, в том числе:
Андерсон также распространил видео учебного судебного процесса, который он модерировал на ежегодном собрании Американского общества международного права в 2019 году, на котором несколько бывших высокопоставленных официальных лиц США обсуждали соответствующие полномочия Конгресса и президента по поводу выхода из договора.
Ашика Сингх открыл дискуссию, определив договор по международному праву в сравнении с договором по законодательству США, а также проведя различие между договорами по статье II, соглашениями между Конгрессом и исполнительной властью и единоличными исполнительными соглашениями. В соответствии с международным правом договоры согласовываются в письменной форме независимыми государствами и должны быть предназначены для того, чтобы юридически связывать участников. В отличие от внутреннего законодательства США, договоры ограничены международными соглашениями, заключенными президентом и ратифицированными двумя третями голосов в Сенате. Сингх подчеркнул, что подавляющее большинство договоров, частью которых являются США, на самом деле не являются договорами в соответствии с внутренним законодательством США. Скорее это соглашения между Конгрессом и исполнительной властью, в которых большинство обеих палат Конгресса принимает закон, который подписывает президент. Третья категория соглашений, единоличные исполнительные соглашения, когда президент заключает соглашение в одностороннем порядке. Договоры, не относящиеся к статье II, должны основываться на какой-либо другой правовой или конституционной основе, такой как право Конгресса регулировать внешнюю торговлю или право президента признавать иностранные страны.
Сингх проанализировал отказ в контексте трех разных соглашений. Выход президента Трампа из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД или Иранская ядерная сделка), единоличного исполнительного соглашения, не вызвал конституционных проблем. Заключенный в одностороннем порядке СВПД может быть в одностороннем порядке отозван. Устав ВОЗ, соглашение между Конгрессом и исполнительной властью, разрешал выход США при условии, что США уведомят об этом за один год и выполнят свои финансовые обязательства. Хотя президент Байден отменил предложение президента Трампа о выходе до истечения годичного периода уведомления, Сингх поднял интересный вопрос о том, что произошло бы, если бы президент Трамп завершил вывод, но не выполнил финансовые обязательства США.
Выход президента Трампа из статьи II Договора по открытому небу, который разрешал США и России совершать воздушные полеты над территорией друг друга для разрядки напряженности, поднял больше вопросов. но Конгресс в Законе о разрешении на национальную оборону от 2020 года потребовал, чтобы президент представил уведомление Конгрессу за 120 дней. до официальное международное уведомление. Офис юрисконсульта Министерства юстиции Трампа отклонил это положение как неконституционное вмешательство в полномочия президента по статье II выступать в качестве голоса нации в международных делах и заключать договоры. Верховный суд никогда не давал однозначного ответа на вопрос об одностороннем выходе в таком сценарии, отказываясь решать вопрос на основании судебной защиты в Голдуотер против Картера. Сингх обсудил вопросы разделения властей с обеих сторон и поднял вопрос о том, был ли такой отзыв более сопоставим с законодательством (требующим согласия Конгресса) или исполнением закона? Она предложила, чтобы вопрос об одностороннем выходе решался в каждом конкретном случае в зависимости от рассматриваемого конституционного равенства. Что касается договоров о признании, президент должен иметь большую свободу действий для одностороннего выхода из него, но должен иметь гораздо меньшую свободу действий в отношении внешнеторговых соглашений, учитывая конституционные полномочия Конгресса в отношении торговли.
Гэлбрейт сосредоточила свои замечания на последствиях президентской власти для воссоединения с договорами, из которых вышел ее предшественник. В целом повторное вступление в многосторонние соглашения гораздо более распространено и практично, чем в случае двусторонних договоров. В отсутствие существенных юридических дебатов или разногласий вокруг права президента в одностороннем порядке повторно присоединиться к единоличным исполнительным соглашениям Гэлбрейт обсудил вопросы, связанные с повторным вступлением в исполнительные соглашения Конгресса и договоры по статье II. Ни один президент никогда повторно не заключал договор по статье II, но президенты повторно заключали соглашения между конгрессом и исполнительной властью, такие как Международная организация труда (МОТ). США вступили в МОТ на основании соглашения между Конгрессом и исполнительной властью в 1934 г., вышли в 1977 г., а затем вновь вошли в одностороннем порядке президента в 1980 г. Гэлбрейт утверждал, что эти скудные прецеденты в целом подтверждают предположение о том, что разрешение Конгресса на вступление в оставался в силе, разрешая одностороннее повторное вступление президента.
Затем Гэлбрейт обсудил, как, даже если односторонний уход президента создает проблемы разделения властей, широкие полномочия президента по воссоединению с соглашениями между Конгрессом и исполнительной властью и договорами по статье II могут смягчить эти проблемы. Предполагая, что разрешение Конгресса на соглашение между Конгрессом и исполнительным органом или договор по статье II продолжает существовать после ухода президента, Конгресс мог бы упростить односторонний повторный вход.
Затем исследовательская группа перешла к открытому обсуждению, которое затронуло ряд вопросов, включая судебную защиту выхода из договора и повторного вступления в него, согласился ли Конгресс с более широкими утверждениями президентской власти в этой области, а также политические соображения, лежащие в основе связанного с этим разделения споры о полномочиях.
Посетите целевую страницу Исследовательской группы Конгресса по международным отношениям и национальной безопасности, чтобы получить доступ к заметкам и информации о других сессиях.
источник: www.brookings.edu
