9 июня 2022 года Исследовательская группа Конгресса США по международным отношениям и национальной безопасности собралась в Zoom, чтобы обсудить правовые и политические дебаты по поводу того, могут ли Соединенные Штаты и их союзники использовать российские активы, в частности, российский центральный банк. активы, которые в настоящее время заморожены в соответствии с американскими и многосторонними санкциями для поддержки и финансирования восстановления Украины. Подобный арест иностранных активов поднимает ряд серьезных юридических и политических вопросов и может иметь последствия для международной системы в целом.
На этом заседании к исследовательской группе присоединились три внешних эксперта: Пол Стефан из юридического факультета Университета Вирджинии; Эван Криддл из Юридической школы Уильяма и Мэри и Шимен Кейтнер, бывший советник по международному праву в Государственном департаменте, которая сейчас работает в юридическом колледже Калифорнийского университета в Гастингсе.
Перед обсуждением исследовательская группа распространила следующие справочные материалы:
- Эван Криддл: «Восстановление Украины будет дорого стоить. Вот как заставить Путина заплатить». Политико (30 марта 2022 г.);
- Лоуренс Х. Трайб и Джереми Левин, «100 миллиардов долларов. Российское сокровище в США должно быть обращено против Путина». Нью Йорк Таймс (15 апреля 2022 г.);
- Филип Зеликов и Саймон Джонсон, «Как Украина может лучше восстановиться», Иностранные дела (19 апреля 2022 г.);
- Пол Стефан, «Отдать российские активы Украине — заморозить, а не захватить», закон (26 апреля 2022 г.);
- Филип Зеликов, «Юридический подход к передаче российских активов для восстановления Украины», закон (12 мая 2022 г.);
- Пол Стефан, «Ответ Филипу Зеликову: конфискация российских активов и закон», закон (13 мая 2022 г.);
- Лоуренс Х. Трайб, «Уполномочивает ли американский закон в настоящее время президента налагать арест на суверенные российские активы?» закон (23 мая 2022 г.);
- Скотт Р. Андерсон и Шимен Кейтнер, «Юридические проблемы, связанные с арестом замороженных российских активов», закон (26 мая 2022 г.);
- Пол Б. Стефан, «Захват российских активов», Юридический журнал Capitol Markets (7 июня 2022 г.); и
- «Арест российских активов должен осуществляться в соответствии с законом», Файнэншл Таймс (5 июня 2022 г.).
Ведущие обсудили историю отечественных властей, позволяющих правительству США наложить арест на активы другого государства. Закон о торговле с врагом 1917 года (TWEA) предусматривал конфискацию имущества вражеского государства во время объявленной войны. Последующий закон уполномочил президента осуществлять соответствующие полномочия TWEA в других видах чрезвычайных ситуаций. Но в 1977 году, в условиях скептицизма в отношении исполнительной власти, Конгресс принял Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA), чтобы ограничить полномочия президента объявленными в стране чрезвычайными ситуациями и ограничить их блокированием, а не конфискацией или наделением экономическими активами. После террористических атак 11 сентября 2001 г. Конгресс внес поправку в IEEPA, разрешающую изъятие, когда США находятся в состоянии вооруженного конфликта. Хотя в настоящее время вооруженное нападение является необходимым условием любого захвата, определение «вооруженного нападения» неясно и является предметом некоторых дискуссий. Тем не менее, учитывая стремление администрации Байдена избежать эскалации отношений с Россией, в нынешних обстоятельствах это может оказаться бесполезным. Наконец, докладчики отметили наличие законов о гражданской и уголовной конфискации, которые позволяют федеральному правительству налагать арест на активы, имеющие существенную связь с определенной преступной деятельностью.
Выступающие также обсудили конституционные последствия конфискации активов. Хотя процесс замораживания активов обычно может происходить без предварительного судебного разрешения и судебного пересмотра заморозить активов после того, как факт, как правило, считается соответствующим требованиям надлежащей правовой процедуры, маловероятно, что захват активов было бы юридически допустимо без судебного уведомления. Степень процессуальной защиты, связанной с собственностью иностранного государства, является важным, нерешенным вопросом, имеющим очевидную связь с политическими предложениями по наложению ареста на активы российского центрального банка. Хотя апелляционные суды Второго округа и округа Колумбия постановили, что иностранные государства не пользуются правами на надлежащую правовую процедуру, этот вопрос является предметом продолжающихся дебатов. В результате появляется как минимум красочный аргумент в пользу того, что иностранные государства также должны рассматриваться как лица для целей конфискации.
Докладчики также обсудили последствия этих политических предложений для здоровья международного порядка, основанного на правилах. Конфискация государственных активов, нарушающая принципы международного права, подорвет доверие к этому приказу и вооружит его противников тезисом о том, что международное право — это просто вопрос удобства, а не обязательства. Решение об аресте российских активов связано с двумя международно-правовыми аспектами: международное инвестиционное право и международное право о контрмерах.
Конфискация активов представляет собой экспроприацию, которая на первый взгляд запрещена существующими международными инвестиционными соглашениями. Выступавшие отметили, что Соединенные Штаты вложили много времени и сил в правовой режим международных инвестиций и должны учитывать влияние prima facie нарушения международного инвестиционного права на общее состояние системы. Выступавшие настоятельно призвали тщательно рассмотреть последствия, которые изъятия могут оказать на глобальное значение доллара, и широкие экономические последствия в Соединенных Штатах, которые могут быть вызваны изъятиями.
Международные контрмеры — это правовая форма самопомощи, которую государства могут использовать, чтобы побудить другие государства возобновить соблюдение международного права, приостановив выполнение определенных международно-правовых обязательств по отношению к ним. Контрмеры носят принудительный, но не карательный или компенсационный характер; вместо этого они должны быть пропорциональны нарушению международного права, исправляемому и обратимому, как только государство-нарушитель меняет курс. Выступающие приводили замораживание активов в качестве примера международных контрмер, которые являются обратимыми, пропорциональными и некарательными, хотя такая формулировка иногда является предметом споров. Напротив, конфискация иностранных активов будет квалифицироваться как экспроприация, которая не будет удовлетворять требованиям в отношении контрмер. Конфискация будет карательной и, если средства будут предоставлены Украине, конфискация будет необратимым, перманентным лишением.
Аресты также могут создать прецедент для будущей конфискации имущества американских инвесторов, если иностранное государство увидит нарушение Соединенными Штатами международного права. Конфискация активов также может удерживать иностранных инвесторов от вложений в Соединенные Штаты из-за опасений, что их активы могут быть конфискованы. Выступающие отметили, что Соединенные Штаты сохраняют сильную руку до тех пор, пока российские активы остаются замороженными и Россия хочет их вернуть, а это означает, что они могут быть использованы в качестве рычага на переговорах. Кроме того, США и их союзники могут разумно отказаться от возврата замороженных активов в качестве контрмеры до тех пор, пока Россия не только не прекратит свою агрессию в отношении Украины, но и не выплатит Украине репарации.
После первоначальных замечаний внешних экспертов заседание перешло к открытому обсуждению. Обсуждаемые темы включали роль международных судебных решений и их отношение к конфискациям и возможному возмещению ущерба; связь между контрмерами и международно-правовыми обязательствами; и роль в этой области международных организаций.
Посетите целевую страницу Исследовательской группы Конгресса по международным отношениям и национальной безопасности, чтобы получить доступ к заметкам и информации о других сессиях.
источник: www.brookings.edu
