На протяжении десятилетий политика США в отношении Пакистана основывалась на целях Америки в Афганистане. Пакистан одновременно помогал и препятствовал войне США с терроризмом, создавая заведомо неблагополучные отношения. Сейчас Соединенные Штаты находятся за пределами Афганистана, и их отношения находятся на неустойчивой основе. Пришло время переосмыслить это.
Соединенные Штаты должны рассматривать Пакистан как самостоятельную страну, а не как точку опоры для политики США в Афганистане. Это начинается с того, что Америка выходит из тесных военных отношений с Пакистаном.
Перезагрузка будет непростой: возмущение распространено. Америка считает поддержку Талибана Пакистаном одной из причин, по которой он проиграл в Афганистане; Пакистан рассматривает мятеж талибов, с которым он столкнулся у себя дома, как ответный удар за партнерские отношения с соседней Америкой. В Вашингтоне мрачные настроения привели к разговорам о размежевании и санкциях. Ни один из подходов в долгосрочной перспективе не сработает и не будет удовлетворительным.
Между тем Пакистан хочет широких отношений с США, сосредоточенных на геоэкономике, что нереально.
Вместо этого администрация Байдена, похоже, не соблюдает статус-кво: в значительной степени ограничивает взаимодействие с Пакистаном Афганистаном, в основном для загоризонтных вариантов борьбы с терроризмом. Это создает повторение старого, неудачного цикла, в котором упускается возможность увести Пакистан от его пагубной чрезмерной зависимости от вооруженных сил в пользу более продуктивного будущего.
Для Соединенных Штатов было бы разумнее и безопаснее перейти к многомерному подходу, учитывающему реалии страны и ее соседей. Пакистан – страна, обладающая ядерным оружием, с населением более 220 миллионов человек, соседствующая не только с Афганистаном, но и с Ираном, а также с близким другом Пакистана – Китаем и Индией, обладающим ядерным оружием. Пакистан сталкивается с огромными внутренними проблемами, в том числе с управлением и терроризмом. У него также есть нереализованный экономический потенциал.
Первым и наиболее важным шагом к этому повороту будет явное снижение зависимости Америки от ее обычного партнера в Пакистане: военных и разведывательных служб. Хотя вооруженные силы Пакистана воспринимаются как более эффективные, чем его гражданские институты, они неоднократно демонстрировали, что их стимулы не совпадают с американскими.
Опора США на вооруженные силы Пакистана повлияла на соотношение между гражданскими и военными, о чем свидетельствует то, что военные расходы составляют около 16 процентов годовых расходов Пакистана. (Военные расходы США составляют 11 процентов.) Доминирующие вооруженные силы Пакистана сохраняют активность в опасности потенциального конфликта с Индией, а его разведывательные службы налаживают отношения с множеством опасных негосударственных вооруженных субъектов.
Политика США, ориентированная на гражданское население, поможет Пакистану начать сдвигать баланс с его вооруженных сил и в долгосрочной перспективе будет способствовать укреплению пакистанской демократии. Хотя это, конечно, не гарантирует либерализм в Пакистане, но со временем это может ограничить подходы, одобренные военными, в том числе отношения с джихадистами, которые оказались вредными для региона и самого Пакистана.
На практике это будет означать, что секретари кабинета министров США будут реже звонить начальникам пакистанской армии и больше – гражданским министрам. Это будет означать, что президент Байден должен наконец сделать долгожданный звонок премьер-министру Пакистана, чтобы обсудить Китай, Индию, борьбу с терроризмом и экономику, а не только сотрудничество по Афганистану.
Такой подход сопряжен с риском. Военные и разведывательные службы в Пакистане не будут в восторге от этого понижения их статуса, и они могут принять решение в качестве ответных мер, сократив сотрудничество в таких областях, как обмен разведданными или ограничив доступ в воздушное пространство Пакистана для контртеррористических операций. Этот подход может также показаться просьбой к правительству США игнорировать прошлые проблемы с Пакистаном (особенно его поддержку Талибана) и потребует такого уровня щедрости, которого, по мнению некоторых, Пакистан не заслуживает. Но выгоды от такой перезагрузки – более сильные пакистанские гражданские институты, что будет означать более надежное партнерство как в дипломатическом, так и в военном отношении для Соединенных Штатов – в конечном итоге перевешивают краткосрочные риски.
Как только зависимость Америки от вооруженных сил Пакистана будет явно и четко уменьшена, политика США в отношении Пакистана может быть направлена на экономические и другие формы взаимодействия. Это может быть поэтапный процесс.
Во-первых, Америка и Пакистан должны искать возможности для увеличения торговли. (Соединенные Штаты являются основным экспортным направлением Пакистана, но Пакистан является 56-м крупнейшим партнером Америки по торговле товарами.) Вашингтон мог бы, например, оказывать техническую поддержку таким отраслям, как текстильная, при этом ясно давая понять, что Пакистан должен производить и продавать свои товары по конкурентоспособным ценам. Во-вторых, американские компании следует побуждать рассматривать возможность инвестиций в Пакистан, что может стать для Пакистана сильным стимулом к дальнейшему улучшению своего инвестиционного климата.
Америка также может взаимодействовать с Пакистаном и другими способами, например, помогая ему решать огромную проблему загрязнения воздуха. Участие, не обусловленное соображениями безопасности, завоевывает сердца и умы Пакистана.
Это не значит, что в этом новом подходе не обязательно должен быть афганский элемент, учитывая, что Америке все еще нужна помощь Пакистана в загоризонтных контртеррористических вариантах для борьбы с любыми угрозами со стороны групп боевиков в Афганистане. Кроме того, Америка хочет, чтобы Пакистан отказался от признания Талибана. Но это должен быть только один, а не весь аспект американо-пакистанской политики.
Этот новый подход может изменить отношения в конструктивном направлении в долгосрочной перспективе по сравнению с альтернативой: политическим меню, состоящим из отказа от участия и санкций.
Размежевание может удовлетворить пакистанских ястребов в Вашингтоне, но оно ведет к лицемерной политике. Это снижает влияние Америки на Пакистан в случае конфликта с Индией и игнорирует реальность ядерного статуса Пакистана и внутренней борьбы с террористическими группировками. Размежевание также рискует подтолкнуть Пакистан еще больше в объятия Китая, что не является неизбежным. (Китай пообещал Пакистану 62 миллиарда долларов в рамках инициативы «Один пояс, один путь», хотя в этом проекте наблюдается замедление).
Что касается санкций: санкции США против Пакистана в 1990-х годах не только не привели к сокращению его ядерной программы, но и Пакистан решил застраховаться от будущего отказа Америки, что, в свою очередь, отчасти способствовало его двунаправленной политике после 2001 года.
Более того, множество свидетельств показывает, что санкции на широкой основе приводят к неэффективности внешней политики. И их эффект ограничен, когда другие страны не подписываются. Существуют более эффективные и многосторонние инструменты для формирования поведения Пакистана, такие как Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, международная организация, контролирующая финансирование терроризма. Занесение Пакистана в серый список в 2018 году побудило страну принять жесткие меры против Лашкар-э-Тайба и других джихадистских группировок.
Честно говоря, изменить подход США к Пакистану будет непросто. Десятилетия американской политики рассматривали Пакистан прямо через призму Афганистана, и инерция правительства затрудняет перемены. Г-н Байден сосредоточен на Индо-Тихоокеанском регионе. Критические заявления премьер-министра Пакистана Имрана Хана в отношении Соединенных Штатов не получили одобрения в Вашингтоне, и его шаг пропустить саммит Байдена за демократию, возможно, оставил неприятный вкус. Военные Пакистана не будут довольны. Но такое изменение политики возможно, если сделано сознательно и правильно.
Этот сдвиг соответствовал бы внешней политике администрации Байдена, основанной на соперничестве великих держав, что помогло бы удержать Пакистан от дальнейшего тяготения к Китаю.
Пакистан одновременно важен и сложен. Когда дело доходит до переосмысления новой политики, волшебной пули нет, но теперь у Соединенных Штатов есть возможность направить отношения в потенциально более продуктивном направлении. Вашингтону следует дать ему шанс.
источник: www.brookings.edu
